Em Ílhavo, como em tantos outros lados, tem-se assistido a um equívoco recorrente no debate público relativo ao funcionamento dos órgãos autárquicos que importa clarificar: opinião sobre direito não é conhecimento sobre direito. A primeira, a opinião, é acessível e formulável por qualquer pessoa, com base no seu contexto e nas suas experiências. Já o segundo, o conhecimento, exige, no mínimo, uma leitura do que está escrito. Ainda neste âmbito, gostaria de destacar que eu posso discordar de uma norma, no entanto isso não a torna inaplicável. 

Esta distinção é, particularmente,  importante no que respeita ao funcionamento de um órgão colegial onde os direitos e deveres dos seus membros não decorrem de convicções pessoais, mas sim de normas jurídicas concretas e, até, de um regimento que todos os membros, sem exceção, estão obrigados a conhecer. Afinal de contas, o regimento foi por eles aprovado.

O que aconteceu há pouco mais de uma semana na Assembleia Municipal de Ílhavo não foi um episódio menor, nem um erro de procedimento, foi apenas mais uma demonstração de como confundir autoridade, poder, legitimidade e legalidade, para subverter o funcionamento democrático de um órgão. 

O artigo 26.º do Regimento da Assembleia Municipal de Ílhavo, em paralelo com o artigo 30.º do Regime Jurídico das Autarquias Locais (RJAL), têm ambos uma redação bastante clara. Não é preciso ter formação em direito para se entender o alcance destas normas: ao Presidente da Assembleia compete conduzir os trabalhos e assegurar a disciplina do debate. Ao Presidente não compete apreciar o conteúdo das intervenções, nem tão pouco decidir, de forma unilateral, e, note-se, vinculativa sobre o exercício de direitos que o regimento expressamente reconhece aos membros do órgão. 

E esta não é uma questão de interpretação da lei, nem sequer de uma interpretação teleológica complexa. É decorrente diretamente da simples leitura do que está escrito. O ordenamento jurídico português, ao estruturar o funcionamento dos órgãos colegiais, não prevê qualquer competência decisória autónoma ao Presidente para além da condução dos trabalhos. Até porque tal previsão colocaria em causa o princípio da colegialidade. Afinal de contas, não podem as questões de decisão estar centradas numa só pessoa, quando estamos perante um órgão colegial, a quem compete, por definição, decidir. E isto não é mera matéria regimental. É o que se retira da leitura da legislação, seja do RJAL, seja do Código do Procedimento Administrativo (CPA), seja do Regime Jurídico do Funcionamento dos órgãos dos municípios e das freguesias. 

Quando o Presidente da Assembleia Municipal de Ílhavo decide, ou assim tenta, sozinho e de forma reiterada, impedir o exercício de um direito regimental, não está meramente a conduzir os trabalhos. Está a tentar decidir no lugar do órgão e, neste caso em concreto, no lugar da Mesa, cuja competência decisória, em matéria de lacunas do regimento, lhe é atribuída. E, neste caso, estaríamos a inferir que a possibilidade da vereadora usar da figura da defesa da honra era uma lacuna no regimento, o que, de facto, não se verifica. Leia-se o artigo 52.º. A Mesa ficou vinculada a uma decisão sobre a qual não se pôde pronunciar enquanto órgão da Assembleia, por mera prepotência do Sr. Presidente. Decisão essa que, dentro do órgão mencionado, a Mesa, não reuniu sequer unanimidade, conforme ficou demonstrado na votação em plenário.

Importa ainda perceber que a colegialidade não é uma mera formalidade dentro do órgão, é o princípio do funcionamento do mesmo. No fundo, é a expressão da democracia. E, por isso, há uma ideia que convém desmistificar – a de que remeter uma decisão para o plenário representa uma fragilidade, ou uma “dissolução do critério”, como muito eloquentemente se vai escrevendo. É precisamente o contrário. Num órgão colegial, a deliberação conjunta não é um mecanismo de recurso que se aplica nas falhas do Presidente, ou da Mesa. A deliberação conjunta é o mecanismo principal. Legalmente, o plenário é soberano. Por princípio, o plenário é soberano. Em democracia, dentro de um órgão colegial, o plenário é sempre soberano. Ao presidente cabe presidir e dirigir os trabalhos. E esta não é uma diferença meramente semântica. 

O próprio regimento da AMI é explícito quanto a esta matéria. O RJAL é, também ele claro. Não há uma menção expressa ao recurso das decisões do Presidente para o plenário, porque o RJAL não atribui ao Presidente qualquer competência decisória isolada. Tudo quanto são competências decisórias estão dentro da esfera de competências da Mesa, enquanto órgão. O regimento da AMI veio, por isso, de forma explícita, clarificar que, ainda assim, das decisões do presidente cabe recurso para o plenário. Parece uma salvaguarda face a questões que nunca deveriam ser colocadas, fossem os princípios gerais de direito cumpridos. O plenário que corrige a decisão do Presidente, não está a substituir a autoridade de ninguém em específico, mas antes está a exercer a soberania que lhe é legalmente inerente. 

O que se verificou na AMI foi, aliás, um funcionamento eficiente do sistema. O plenário optou por corrigir uma decisão que também teve a opção de validar. E, ainda assim, não o fez. Não se revela uma fraqueza institucional, nem um momento de particular ênfase sobre quem faltou. Afinal de contas, a democracia não se faz por quóruns de conveniência. Revela antes, que as garantias da democracia existem e funcionam, mesmo quando são necessárias, precisamente porque alguém, escudado numa retórica eloquente, não as quis respeitar. 

Apesar de, em determinados momentos, nos parecer melhor ignorar a existência das normas, é importante que se relembre que elas existem como garante de previsibilidade jurídica e, portanto, previsibilidade e imparcialidade na atuação. Afinal de contas, os princípios da atividade administrativa não são meros enfeites na legislação. São eles que garantem que, perante uma mesma situação, a atuação deve ser igual. Quer isso nos seja mais, ou menos conveniente.

O artigo 52.º do Regimento da AMI estabelece que a palavra pode ser solicitada em qualquer momento através da indicação do fim regimental. Vai ainda mais além, ao indicar que deve ser concedida por ordem de inscrição. Não existe, no regimento, como não existe na legislação em vigor, qualquer previsão de avaliação discricionária da pertinência da intervenção por parte de quem preside. Muito menos, de uma avaliação arbitrária sobre se alguém se sentiu, ou não, ofendido. Matéria que, entendo, ainda diz respeito a cada um. Muito menos, quando se acompanha com uma indicação de que não houve uma menção expressa ao nome da pessoa, como se as referências, ainda que não literais, não tivessem sido perfeitamente identificáveis, por qualquer um que ouvisse o debate. 

Seria ainda importante mencionar a questão dos tempos, uma vez que a intervenção da Sra. Vereadora ocorreu por deliberação do plenário, e não no seguimento da invocação da figura regimental que originou uma discussão, muito mais prolongada do que a mera cedência de palavra, conforme teria direito. Mas não é esse o assunto aqui em análise. Não posso, contudo, deixar de relevar que, também o regimento da AMI, bastante completo, por sinal, indica, no seu artigo 58.º, em específico no n.º 3, que são expressamente proibidas justificações ou contrarreações após uma defesa da honra. Questão, também ela ignorada consistentemente, não só no episódio em questão, mas em muitos outros momentos. É bastante frequente, em Ílhavo, vermos interpelações após defesas da honra. Essas interpelações, mais não são do que meros comentários sobre a substância, ou as consequências eventuais, do que ali foi dito. E, aqui sim, o Sr. Presidente, enquanto condutor dos trabalhos, teria legitimidade para impedir comentários políticos à substância do proferido ao abrigo de figuras regimentais. 

Nenhuma das normas que citei até agora é particularmente complexa. Não se exige interpretação doutrinária, conhecimento em princípios gerais de direito, nem em matérias específicas de Direito Administrativo, e nem sequer recurso a jurisprudência. O único requisito para que estas normas sejam compreendidas e se coloquem em prática é, meramente, que sejam lidas. O que será o requisito mínimo exigível a quem tem a responsabilidade de as aplicar e de quem é regido por elas. 

A inobservância de certas disposições, em determinados momentos, por parte de quem conduz os trabalhos, não é um mero pormenor e, em Ílhavo, está rapidamente a transformar-se num padrão. E, esses sim, criam precedentes “gravíssimos”, porque fundamentam assimetrias no tratamento e, mais grave, alicerçam a perceção de que as regras se podem aplicar de forma seletiva, em função de quem fala, do que presumivelmente se vai dizer, de critérios de conveniência ou, até, de quem está presente para votar.

Esta última ideia é, particularmente, grave. Os direitos não flutuam em função dos quóruns. Decorrem da lei e a lei, na matéria aqui em questão, não faz distinções baseadas na aritmética partidária de cada sessão. 

Há também outra confusão que é importante esclarecer: por, demasiadas vezes, parece que o exercício da autoridade, mesmo que juridicamente infundado, produz legitimidade pelo simples facto de ser exercido com determinação, ou com uma retórica que soa a eloquente. Infelizmente, não é verdade. A autoridade afirma-se pela aplicação consistente, imparcial e previsível das regras que nos vinculam a todos e, neste caso em específico, aos membros do plenário. 

Um presidente que decide sistematicamente sozinho, que vincula a mesa sem deliberação, que impede o exercício de um direito fundamental de resposta, não está a afirmar autoridade. Pelo contrário. Demonstra simplesmente que não compreendeu a natureza do cargo que ocupa, que vai muito para além das preferências ideológicas, ou partidárias. E essa incompreensão não pode ser projetada sobre a Mesa, ainda para mais, depois de toda a retórica orgulhosa sobre a sua génese pluripartidária.

Em mandatos anteriores da mesma Assembleia foram admitidas defesas da honra de entidades coletivas, de grupos políticos, e até da própria Assembleia enquanto órgão. A diferença reside apenas sobre o lado da barricada: se oposição, ou posição. E a posição, neste mandato, tem uma composição particular, com uma tendência arrastada à direita. De onde, curiosamente do quadrante mais extremo, surgiu o voto que permitiu corrigir uma ilegalidade que o Sr. Presidente queria veicular e que, desde a sua génese, nem sequer estaria sujeita a discussão ou deliberação do plenário.

Há um ponto essencial em toda esta questão: quem é visado não pode ser impedido de responder no órgão onde isso ocorreu. Caso contrário, abre-se a porta a que o debate saia do espaço institucional e passe para o espaço público, onde cada narrativa vale por si, como já aconteceu, com comunicados veiculados pela concelhia do partido do Sr. Presidente da Assembleia, que, muito facilmente, ultrapassam os limites do respeito institucional e da boa educação.

A opinião é livre, mas a doutrina não. E quando se escreve sobre o funcionamento jurídico, neste caso de um órgão colegial, sobre as competências do presidente, da Mesa, dos diversos intervenientes, sobre a natureza dos respetivos mecanismos de proteção ou sobre os limites legais do que pode, ou não pode acontecer, tem que se ter a responsabilidade de saber do que se fala. Não por exigência de perfeição, ou porque se gosta, mais ou menos, de determinadas regras. Por respeito elementar a quem vai ler, a quem foi visado e às instituições sobre as quais se emite opinião. A eloquência do discurso não disfarça o exercício de semântica, nem tão-pouco legitima o que a legislação não permite legitimar. 

E, neste caso, não estamos perante normas complexas, escondidas em diplomas difíceis de ler ou de interpretar. Estamos, essencialmente, perante o regimento da Assembleia Municipal de Ílhavo, que apenas requer uma leitura, para cabal interpretação. 

O direito dá-nos disciplina, normas, previsibilidade e garante, essencialmente, que as decisões são tomadas num mesmo sentido, quer nos sirvam melhor, ou pior, nas diversas situações. Ignorá-las é uma escolha com consequências para o debate público e para a qualidade da vida democrática que todos gostam de apregoar defender. 

Como já tive oportunidade de escrever a propósito de outras situações, convém relembrar algumas palavras de Francisco Sá Carneiro: “Democrata é aquele que pratica a democracia e não aquele que dela apenas se reivindica”.