Meio tempo, aposentação e serviço público:
legalidade, ética e o falso argumento do “esquema”

Artigo de opinião

 

A polémica em torno da passagem da Vice-Presidente da Câmara Municipal de Ílhavo, Eugénia Pinheiro, do regime de tempo inteiro para o regime de meio tempo tem sido apresentada como se estivéssemos perante uma situação obscura, eticamente censurável ou juridicamente duvidosa. À luz do enquadramento legal e jurisprudencial conhecido, essa leitura não se sustenta.

Há três planos que importa separar: a legalidade da mudança, a questão ética e a acusação de que existiria um “esquema” concertado entre a vereadora e o Presidente da Câmara. Misturar estes três planos serve o debate político, mas não ajuda a esclarecer juridicamente a situação.

Eugénia Pinheiro iniciou o mandato como vereadora e Vice-Presidente em regime de tempo inteiro. Para assumir essas funções deixou a sua atividade profissional como professora e diretora de um agrupamento de escolas. Nesse momento ainda não estava aposentada.

Meses depois, reunindo as condições para a aposentação pela Caixa Geral de Aposentações, surgiu uma nova realidade jurídica: a manutenção como eleita local a tempo inteiro passou a ter consequências sobre a acumulação da pensão com a remuneração autárquica. A solução adotada foi a passagem para o regime de meio tempo.

Isto significa que passou a receber da Câmara Municipal apenas a remuneração correspondente ao meio tempo e que, nesse novo enquadramento, pode acumular essa remuneração com a pensão, nos termos reconhecidos pela jurisprudência administrativa.

A primeira ideia que deve ficar clara é esta: a passagem de tempo inteiro para meio tempo durante o mandato não é, por si só, ilegal.

O artigo 58.º da Lei n.º 169/99 atribui ao Presidente da Câmara competência para escolher os vereadores em regime de tempo inteiro e de meio tempo, fixar as respetivas funções e determinar o regime do respetivo exercício, dentro dos limites legalmente previstos. A lei não diz que essa decisão só pode ser tomada no início do mandato, nem congela o regime escolhido no momento da tomada de posse.

Também não muda a leitura jurídica o facto de a iniciativa prática poder ter partido da própria vereadora, do Presidente, ou de ambos terem discutido antecipadamente a solução. Iniciativa e competência não são a mesma coisa. Uma vereadora pode solicitar a alteração; o Presidente pode aceitá-la, sugeri-la ou acordá-la; o essencial é que a alteração seja formalizada pela entidade competente e dentro dos limites legais.

Aliás, a CCDR-Norte já analisou uma situação precisamente deste tipo: um vereador que exercia funções a tempo inteiro e que, ao aproximar-se a aposentação, pretendia passar para meio tempo para poder compatibilizar a pensão com a remuneração autárquica. O entendimento foi no sentido de que essa passagem podia ser solicitada ao Presidente e juridicamente enquadrada.

Por isso, se Eugénia Pinheiro e o Presidente da Câmara anteciparam a questão e encontraram uma solução legal antes da aposentação produzir todos os seus efeitos, isso não constitui um “esquema”. Constitui planeamento. Na administração pública e na política, conhecer antecipadamente uma alteração previsível e preparar a solução jurídica aplicável não é fraude; é precisamente o contrário da improvisação.

Para se falar seriamente em simulação ou expediente ilegítimo seria necessário demonstrar algo diferente: que a situação formal não correspondia à realidade jurídica, que existia uma falsidade, uma ocultação, uma vantagem proibida ou um resultado que a lei procurava impedir. Não basta provar que houve conversa, acordo, pedido ou concertação.

O segundo ponto essencial prende-se com a acumulação da pensão.

O Supremo Tribunal Administrativo, no Acórdão de 13 de março de 2019, processo n.º 01074/18.3BELSB, considerou que os limites de acumulação previstos para eleitos locais em regime de tempo inteiro não se aplicam aos vereadores em regime de meio tempo. Ou seja: o efeito que agora é criticado não resulta de uma invenção local nem de uma interpretação criativa feita à medida deste caso. Resulta da própria distinção legal entre os dois regimes e da interpretação que o Supremo fez dessa distinção.

Dizer, portanto, que a passagem a meio tempo foi escolhida para permitir o recebimento da pensão não equivale a dizer que foi escolhida para contornar ilegalmente a lei. A lei atribui consequências diferentes a regimes diferentes. Escolher um regime permitido porque ele produz determinados efeitos legais não é, só por isso, fugir à lei.

Surge então a acusação de falta de ética.

Alguns responsáveis políticos têm argumentado que o regime de meio tempo “não foi criado para estas situações”, mas para eleitos que efetivamente trabalham apenas metade do tempo ou que mantêm outra atividade profissional. Esta afirmação não encontra suporte no texto legal.

A lei não exige que um vereador a meio tempo tenha outro emprego. Não exige que exerça outra profissão. Não exige que a outra metade do seu dia esteja ocupada por uma segunda atividade. E não diz que um aposentado esteja impedido de exercer funções a meio tempo.

Eugénia Pinheiro não tem, pelo que é conhecido, outra profissão em exercício. Tem uma aposentação. E uma aposentação não é uma segunda atividade profissional: é um direito resultante de uma carreira anterior, entretanto concluída.

A terceira questão, que tem gerado alguma confusão, é a chamada “dedicação exclusiva”.

É importante ser rigoroso: tempo inteiro, meio tempo e exclusividade são conceitos jurídicos distintos.

O Parecer n.º 12/2015 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República surgiu de uma consulta relacionada com profissionais médicos e dirigentes do Serviço Nacional de Saúde. Mas, para responder a essa consulta, o Conselho Consultivo teve primeiro de definir o regime geral dos eleitos locais. E fá-lo de forma expressa: distingue três categorias autónomas de vereadores — tempo inteiro, meio tempo e não permanência — e caracteriza o exercício em tempo inteiro ou meio tempo como uma atividade pública de índole profissional.

Esse parecer não deve ser lido como se toda a sua análise só valesse para médicos. A parte especificamente médica surge depois. As conclusões gerais sobre o estatuto dos presidentes e vereadores são a base jurídica usada pela PGR para, posteriormente, resolver o problema concreto dos profissionais do SNS.

Mais importante ainda para dissipar qualquer dúvida é o Parecer n.º 12/2016 da Procuradoria-Geral da República. Aí, o Conselho Consultivo afirma expressamente que os presidentes e os vereadores a tempo inteiro das câmaras municipais, embora sejam titulares de cargos políticos, beneficiam de um regime de não exclusividade, tal como acontece com os vereadores a meio tempo e os vereadores em regime de não permanência.

O parecer acrescenta, em termos igualmente claros, que presidentes e vereadores podem exercer outras atividades, naturalmente sem prejuízo dos regimes de incompatibilidades e impedimentos que sejam aplicáveis.

Isto é juridicamente muito relevante porque elimina uma confusão frequente: um autarca estar em regime de tempo inteiro não significa automaticamente que esteja sujeito a uma regra geral de exclusividade. E, da mesma forma, um autarca estar a meio tempo não significa que esteja juridicamente obrigado a limitar o seu empenho pessoal a uma metade matemática de um horário.

A inexistência de uma regra geral de exclusividade não significa liberdade absoluta. Continuam a existir incompatibilidades específicas. O próprio Parecer n.º 12/2015 conclui que presidentes e vereadores em regime de tempo inteiro ou meio tempo não podem acumular esse exercício com um vínculo profissional de trabalhador em funções públicas sujeito ao regime geral da LGTFP, exercendo nesses casos o mandato em comissão extraordinária de serviço.

Isto é especialmente importante no caso de Eugénia Pinheiro porque ela não está a acumular agora o cargo autárquico com o exercício da antiga profissão pública de professora. Essa atividade cessou. O que existe é uma aposentação.

Logo, não estamos perante a situação que a PGR identifica como incompatível: exercício simultâneo do cargo autárquico em tempo inteiro ou meio tempo e exercício profissional de um emprego público. A profissão anterior terminou; a pensão não é um emprego.

Também por isso é incorreto transformar o regime de meio tempo numa espécie de cronómetro obrigatório.

Uma vereadora a meio tempo recebe a remuneração legalmente prevista para o meio tempo. Isso não significa que esteja proibida de acompanhar diariamente os seus pelouros, de responder fora de horas, de comparecer sempre que é necessário, de estudar processos à noite ou de oferecer ao Município uma disponibilidade superior àquela que alguém poderia esperar olhando apenas para a expressão “meio tempo”.

Nenhum dos pareceres citados estabelece uma regra segundo a qual o vereador a meio tempo fique impedido de trabalhar para além de um teto rígido de horas. Pelo contrário, o enquadramento jurídico distingue o regime de exercício e o regime remuneratório da questão da exclusividade e das incompatibilidades.

Há, naturalmente, uma fronteira que não deve ser escondida. Seria juridicamente diferente se o Município declarasse formalmente um regime de meio tempo, mas impusesse institucionalmente todas as obrigações próprias de um verdadeiro regime de tempo inteiro, utilizando a designação de meio tempo apenas como fachada. Nesse caso teria de se analisar se existia desconformidade entre o ato formal e a realidade jurídica.

Mas manter os mesmos pelouros, demonstrar grande disponibilidade, trabalhar muitas horas ou ter uma forte dedicação política não prova essa simulação. Uma coisa é obrigação institucional; outra é empenho pessoal.

Receber meio vencimento e decidir dedicar mais tempo ao serviço do Município não constitui, por si só, fraude, ilegalidade ou falta de ética.

A questão da Caixa Geral de Aposentações também deve ser colocada com alguma racionalidade.

Tem sido dito que a solução fica mais cara ao Estado porque, se a vereadora permanecesse a tempo inteiro, a CGA poderia não ter de pagar integralmente a pensão. É uma afirmação contabilisticamente verdadeira num plano muito estreito, mas não resolve nada do ponto de vista ético ou jurídico.

A CGA existe para pagar pensões legalmente devidas. Uma pensão é o resultado de uma carreira contributiva e do preenchimento de requisitos legais. Não é uma liberalidade nem uma vantagem ocasional.

Mais: se Eugénia Pinheiro tivesse decidido simplesmente aposentar-se e abandonar a Câmara, a CGA pagaria a pensão na mesma. O Município, nesse caso, perderia a sua Vice-Presidente, perderia experiência já acumulada no mandato e deixaria de beneficiar do seu trabalho.

Na solução atual, a pensão é paga porque é devida, a Câmara deixa de suportar uma remuneração de tempo inteiro e passa a pagar apenas a remuneração correspondente ao meio tempo, enquanto o Município continua a beneficiar da sua atuação.

A remuneração autárquica mantém-se, naturalmente, sujeita às obrigações fiscais e contributivas legalmente aplicáveis. Isso não significa que continue a descontar para a CGA como quando era professora; o enquadramento contributivo da atividade atual é distinto. Mas significa que a continuação da atividade não é fiscal nem contributivamente neutra.

Por isso, apresentar a questão apenas como “mais uma pensão que a CGA tem de pagar” é escolher uma única parcela da conta e ignorar todas as restantes.

No plano ético, a pergunta correta deveria ser outra: houve ocultação? Houve apropriação de um direito inexistente? Houve falsificação do regime? Houve remuneração sem base legal? Houve simulação demonstrada?

Se não houve nada disso, então qual é exatamente a falta de ética?

A solução foi transparente. A alteração de regime foi conhecida. A remuneração municipal desce para meio tempo. A pensão resulta de uma carreira anterior. A possibilidade de acumulação encontra apoio jurisprudencial. A mudança de regime durante o mandato encontra suporte legal e administrativo.

E, mesmo que a solução tenha sido previamente combinada entre a vereadora e o Presidente, isso não altera estes factos.

Acordar antecipadamente uma solução legal para um problema previsível não é um esquema. É gestão.

Se alguém entende que o ordenamento jurídico não deveria permitir esta acumulação, pode defender a alteração da lei. Se alguém entende que um Vice-Presidente deveria estar sempre formalmente a tempo inteiro, pode propor essa regra. Se alguém considera que os eleitos locais deveriam estar sujeitos a exclusividade absoluta, pode defender esse modelo.

Mas não se deve confundir aquilo que gostaríamos que a lei dissesse com aquilo que a lei efetivamente diz.

E é precisamente aqui que os pareceres da Procuradoria-Geral da República são importantes.

O Parecer n.º 12/2015 mostra que tempo inteiro e meio tempo são categorias jurídicas autónomas de exercício profissional do mandato e que as incompatibilidades devem ser analisadas de acordo com a natureza concreta da outra atividade. O Parecer n.º 12/2016 vai ainda mais longe no ponto que aqui interessa: afirma expressamente que presidentes e vereadores a tempo inteiro beneficiam de um regime de não exclusividade, tal como os vereadores a meio tempo, ressalvadas as incompatibilidades legais.

Portanto, juridicamente, não existe uma regra geral segundo a qual “meio tempo” signifique “só pode trabalhar metade das horas”, nem uma regra segundo a qual um vereador só possa estar a meio tempo se tiver outra profissão.

No caso de Eugénia Pinheiro, a situação pode resumir-se de forma simples: iniciou o mandato a tempo inteiro porque ainda não estava aposentada; deixou de exercer a profissão de professora para assumir essas funções; quando chegou à aposentação surgiu um novo enquadramento; passou para um regime previsto na lei; recebe a remuneração correspondente a esse regime; pode acumular essa remuneração com a pensão segundo a jurisprudência conhecida; não tem uma segunda profissão em exercício; e pode manter elevada disponibilidade e empenho político.

À luz destes elementos, não se vislumbra ilegalidade na mudança de regime apenas porque ocorreu a meio do mandato, nem porque foi motivada pela aposentação, nem porque possa ter sido pedida, aceite, sugerida ou previamente acordada entre a vereadora e o Presidente.

Também não resulta daí, por si só, qualquer falta de ética.

E muito menos existe fundamento para qualificar automaticamente a solução como um “esquema”.

Planeamento não é simulação. Acordo não é fraude. Escolher uma solução legal porque ela permite compatibilizar uma pensão legitimamente adquirida com a continuidade do serviço público não é contornar a lei: é aplicar a lei.

 

Nota jurídica sobre os pareceres da PGR

• Parecer n.º 12/2015, Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República: embora a consulta tenha origem em questões relacionadas com profissionais médicos e dirigentes do SNS, o parecer desenvolve previamente uma análise geral do regime dos eleitos locais. Entre as suas conclusões, distingue vereadores em tempo inteiro, meio tempo e não permanência; qualifica tempo inteiro e meio tempo como atividade pública de índole profissional; e conclui que presidentes e vereadores nesses regimes não podem acumular o cargo com um emprego público sujeito ao regime geral da LGTFP.

• Parecer n.º 12/2016, Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República: afirma expressamente que presidentes e vereadores a tempo inteiro, embora titulares de cargos políticos, beneficiam de um regime de não exclusividade, tal como vereadores a meio tempo e vereadores em regime de não permanência. Acrescenta que podem exercer outras atividades, sem prejuízo das incompatibilidades legalmente aplicáveis.

• Parecer de 31 de agosto de 2018, Proc. P000521994: reafirma que vereadores em regime de meio tempo têm direito a 50% das remunerações e subsídios correspondentes, independentemente de acumularem ou não com profissão liberal ou atividade privada, reforçando que o regime de meio tempo não depende da existência de uma segunda atividade profissional.

 

Referências essenciais

• Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, artigo 58.º.

• Lei n.º 29/87, de 30 de junho — Estatuto dos Eleitos Locais.

• Lei n.º 64/93, de 26 de agosto, em especial o artigo 6.º.

• Lei n.º 52-A/2005, de 10 de outubro.

• Parecer n.º 12/2015 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República.

• Parecer n.º 12/2016 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República.

• Supremo Tribunal Administrativo, Acórdão de 13 de março de 2019, Proc. n.º 01074/18.3BELSB.

• CCDR-Norte, parecer sobre vereador a tempo inteiro que se aposenta durante o mandato e pretende passar a meio tempo.

Nota de prudência

Este texto é um artigo de opinião juridicamente fundamentado e parte dos factos publicamente conhecidos. Uma conclusão absoluta sobre a regularidade formal de todo o procedimento exigiria sempre a consulta do despacho concreto, do processo administrativo e do processamento remuneratório